» IOM dnes

 

IOM je mezivládní organizace a vznikla v roce 1951. IOM se řídí principem, že humánní a řízená migrace přináší užitek jak migrantům, tak i společnosti.

  • v roce 2016 má 162 členských států
  • přes 100 pozorovatelů z řad států a mezivládních a neziskových organizací
  • V IOM pracuje více než 7500 zaměstnanců pracujících na více než 3000 projektech

» IOM ve světě

» IOM v regionu


Dobrá praxe v oblasti asistovaných dobrovolných návratů ve vybraných zemích EU. Vybrané inovativní postupy, které by posílily českou praxi v oblasti návratů.

 

Tento projekt ENF 2010-05 byl realizován ve spolupráci s Ministerstvem vnitra České republiky a spolufinancován Evropskou unií z Evropského návratového fondu.

Asistované dobrovolné návraty (assisted voluntary returs, dále jen „AVR“) tvoří již několik let nedílnou součást migrační politiky České republiky. Za tu dobu se podařilo vytvořit funkční systém, který pomohl již stovkám migrantům usnadnit jejich návrat do zemí původu. Přestože efektivita systému v posledních letech výrazně stoupá a podařilo se odstranit řadu počátečních problémů, některé výzvy stále přetrvávají. Řada z nich přitom paradoxně souvisí právě s rychlým rozvojem AVR projektů a s tím související bohatou nabídkou jednotlivých služeb. Mezi hlavní výzvy přitom v současnosti patří otázka koordinace poskytovaných služeb, efektivní šíření informací o možnostech AVR a zvýšení motivace pro zapojení se do programu.

Cílem realizovaného projektu bylo přispět k řešení těchto výzev, a to prostřednictvím vyhledání a převzetí vhodných zkušeností členských států EU. Programy AVR jsou pro potřeby řízení migrace využívány ve všech členských státech EU.  Existuje přitom celá řada přístupů k tomuto tématu v závislosti na uspoření dané země, kompetencích jejích příslušných institucí a zejména přístupu k migrační politice. Přesto lze ve vývoji AVR programů většiny zemí EU identifikovat výzvy, které jsou dnes relevantní i pro Českou republiku. Způsob jakým se k nim dané státy postavily může být proto pro náš systém inspirací a přínosem pro jeho další zefektivnění.

Cílem tedy nebylo detailně popsat komplexní praxi v oblasti AVR v rámci EU, jelikož takových projektů již bylo realizováno několik. Jejich výsledky byly nicméně zohledněny při výběru dobré praxe, která by byla nejvhodnější pro podmínky České republiky.

Na základě těchto informací a především podkladů národních poboček Mezinárodní organizace pro migraci (International Organization for Migration, dále jen IOM) byly jako nejvhodnější země pro bližší výzkum vybrány Nizozemí a Portugalsko.

Důležitým kritériem pro výběr výše uvedených zemí byla také využitelnost a přenositelnost dobré praxe v oblasti AVR do podmínek České republiky  bez nutnosti přijímání významných systémových či legislativních změn.

Do Nizozemí následně směřovala také expertní návštěva s cílem získat bližší informace o konkrétní praxi, která by byla využitelná i v podmínkách České republiky.

Tato země má nejdelší zkušenost s AVR v Evropě. Pravidelně patří také mezi pět zemí EU s největším počtem migrantů využívajících AVR programy. Tomu také odpovídá rozvinutý systém nabídky asistenčních služeb. Dobrovolné návraty v zemi dokonce upravuje zvláštní zákonem (re-emigrační zákon č. 232/1999 Sb.).

Kromě dvou hlavních AVR programů v Nizozemí existuje řada dílčích projektů uskutečňovaných širokou škálou aktérů. Jedním z nich je i unikátní přístup k šíření informací o možnostech AVR – tzv. krajanské poradenství. Velké množství aktérů a služeb v oblasti AVR má však i svá negativa spočívající v nepřehlednosti systému, překrývání jednotlivých aktivit a administrativní náročnosti.

Nizozemí má také dlouhodobou zkušenost s propojením rozvojové spolupráce a AVR zejména co se reintegrace týče (koncept migrace a rozvoj). Právě nizozemské zkušenosti s překonáváním nedostatků v koordinaci jednotlivých AVR aktivit (zejména projekt Platforma pro trvalou repatriaci), dobrá praxe v oblasti motivace migrantů a jedinečné krajanské poradenství byly v centru zájmu při expertní návštěvě této země.   

Druhou zemí, na kterou byla v rámci projektu zaměřena pozornost bylo Portugalsko. To se sice nemůže rovnat Nizozemí co do počtu AVR případů či historie trvání jednotlivých projektů. V jeho systému se nicméně objevují zajímavé případy dobré praxe, které jsou z hlediska možnosti využití v českém prostředí velmi zajímavé.  Je to stejně jako v případě Nizozemí zejména zkušenost v oblasti šíření informací o možnostech AVR. Jedná se především o fungování informační sítě pro podporu AVR, kterou tvoří široká škála státních i nevládních organizací poskytujících služby v oblasti dobrovolných návratů a před-odletového poradenství (projekt SuRRIA - Podpora návratu – Informační poradenská síť). Tento projekt skýtá určitou inspiraci i v oblasti koordinace poskytovaných služeb jednotlivých aktérů. Koordinace nicméně není pro Portugalsko zdaleka takovou výzvou jako v případě Nizozemí. Portugalský  systém asistovaných dobrovolných návratů  je jednotný a přehledný. Je to dáno existencí jednotného AVR programu, který je otevřený pro všechny cílové skupiny. Program je tedy určený jak pro cizince v režimu mezinárodní ochrany, tak neregulérní migranty (se speciálními službami pro ohrožené skupiny migrantů).

 

Šíření informací o možnostech AVR

 Velmi zajímavou praxi v oblasti šíření informací o možnostech AVR jednoznačně představuje nizozemské krajanské poradenství, které je výsledkem několika AVR programů cílených na neregulérní migranty.

Systém krajanského poradenství by bezpochyby našel své využití i České republice, a to zejména při navazování kontaktů s migranty bez pobytového oprávnění žijícími ve velkých městech, které je obtížné kontaktovat prostřednictvím klasického formalizovaného poradenství a jejich informování o možnosti AVR. Díky této metodě by získali větší povědomí o nabídce AVR služeb a v případě zájmu by jim mohla být poradcem též zprostředkována účast na nich. Zvláštní asistence by přitom byla věnována případům u nichž se s nelegálním pobytem pojí též další problematické fenomény (např. drogová závislost, zdravotní problémy, bezdomovectví,  oběti obchodování s lidmi apod.).

Základ systému by tvořili poradci pocházející z cílových komunit migrantů, popř. hovořící jejich jazykem. Jejich koordinátorem a zaměstnavatelem by byl IOM (stejně jako v případě Nizozemí), popř. příslušné nevládní organizace zaměřující se na danou kategorii migrantů. Tito poradci by díky svému kulturnímu zázemí a znalosti jazyka  měli větší předpoklady pro vytvoření tolik potřebné důvěry s potenciálními klienty a zvýšili tak šance na zapojení této kategorie migrantů do AVR programů.

Práce krajanského poradce rozhodně není jednoduchá a vyžaduje celou řadu specifických osobnostních charakteristik. Poradce musí být schopný individuální práce s migranty, které povětšinou sám vyhledává a oslovuje. K tomu účelu navazuje a udržuje kontakty s relevantními nevládními organizacemi zabývajícími se pomocí migrantům, ale také s celou řadou dalších jednotlivců a institucí, které by mu mohli potřebné kontakty zprostředkovat, a které musí sám iniciativně vyhledávat (např. ubytovny pro cizince, církevní představitelé a instituce, právní poradci, lékaři, drobní obchodníci apod.).

Vytváření a udržování sítě kontaktů je první fází úspěšného krajanského poradenství. Následovat musí fundované informování o možnostech využití AVR programu. To samozřejmě vyžaduje aby součástí projektu bylo i vytvoření systému vzdělávání krajských poradců v oblasti existující nabídky asistenčních služeb a jejich využití týče.

Součástí systému by bylo též vytvoření sítě regionálních kanceláří, kde by po navázání kontaktů probíhali informativní schůzky poradců s potenciálními klienty. Pro tento účel by mohly být využity regionální pobočky IOM. Stejně dobře by mohla posloužit i např. sídla věcně příslušných charitativních organizací (věnující se migrantům, drogově závislým, bezdomovcům apod.). Poté je již na klientovi aby se rozhodl, zda využije možností AVR programu. Pokud projeví zájem o návrat, bude případ nasměrovaný na pracovníky IOM, kteří zahájí administraci a organizaci návratu. Pokud se však klient rozhodne, že služeb AVR nevyužije, nepodniká poradce žádné další kroky a případ uzavře.

Systém krajanského poradenství má řadu výhod. Zejména umožňuje cílené šíření informací o možnostech AVR mezi skupiny migrantů, u nichž je šance oslovení prostřednictvím plošných kampaní mizivá. Předávané informace jsou navíc přesně přizpůsobeny konkrétním potřebám a přáním jednotlivých klientů. To vše s sebou samozřejmě nese mnohem efektivnější vynakládání zdrojů. Krajanské poradenství má kromě šíření informací o AVR i další výhodu, a to prohloubení znalostí o situaci nelegálně pobývajících migrantů.

Nizozemské krajanské poradenství představuje bezpochyby nejzajímavější praxi v oblasti šíření informací o možnostech AVR. Nicméně i portugalská zkušenost, projekt SuRRIA (Podpora návratu – Informační a poradenská síť), představuje zajímavou praxi v této oblasti. Projekt realizuje portugalská pobočka IOM ve spolupráci se Službou pohraniční a cizinecké policie. Jeho cílem je, jako v předchozím případě, zefektivnit  asistenci a poradenství v oblasti AVR prostřednictvím jeho decentralizace. Síť tvoří partnerské organizace zabývající se poradenstvím v oblasti AVR. Jednotlivé body sítě byly přitom vybrány tak, aby bylo zajištěno pokrytí celého území země.

Díky projektu se mnohonásobně podařilo zvýšit počet kontaktních míst poskytující informace o AVR (z 15 v roce 2007 na 50 v roce 2012), které dnes pokrývají téměř celé území Portugalska. Síť byla vybudována na již existujících organizacích zabývajících se problematikou migrace (nevládní organizace, spolky migrantů, státní instituce), což je předpokladem udržitelnosti projektu. IOM také pravidelně organizuje setkání a jednání s partnery v rámci síti, kde je informuje o novinkách v oblasti AVR, chystaných projektech a programech, diskutovány jsou aktuální problémy či tipy na zlepšení. Projekt tak pomáhá též zlepšit koordinaci jednotlivých aktérů v rámci sítě a harmonizovat jejich  poradenské a asistenční služby.

Součástí projektu byla také řada školení pro budoucí poradce v oblasti dobrovolných návratů (program AVR v Portugalsku, kompetence a koordinace partnerů v rámci informační sítě, role poradců při řízení návratů, informování o situaci v zemi původu) včetně doplňkových školení zaměřených na situaci v jednotlivých zemích původu migrantů. Součástí projektu byla také úprava dotazníků pro vedení pohovorů s migranty tak, aby byly co nejsrozumitelnější.

Ke zkvalitnění portugalských poradenských služeb přispívá i projekt IRRiCO II, který byl  spolufinancovaný z evropských fondů a realizovaný v devíti členských zemí EHS (včetně Nizozemí, Irska či Velké Británie). Zaměřuje se na získávání informací ze zemí původu navrátilců potřebných pro přípravu re-integračních plánu. Jeho součástí je vytvoření databáze informací o zemích původu. Migrantům jsou poskytovány informace o situace v zemi jejich původu v oblastech jako je např. vzdělání, zdravotní péče, služby, bydlení, doprava, možnosti získat zaměstnání nebo založit živnost.  Migranti mohou vznášet dotazy na IOM týkající se situace v jejich rodné zemi.

 

Koordinace aktérů poskytujících služby v oblasti AVR

 Jak ukazuje zahraniční zkušenost, nemusí být rozmanitá nabídka AVR programů vždy jen přínosem. Jak již bylo uvedeno výše, zvláštní případem heterogenního systému AVR je Nizozemí, kde  kromě  dvou hlavních vládní AVR programů samostatně existuje i celá řada návazných projektů a aktivit v této oblasti, které se navzájem překrývají a duplikují. Nizozemsko proto zahájilo několik iniciativ s cílem  zpřehlednit svůj systém a odstranit narůstající administrativní zátěž, které by mohly být inspirací i pro Českou republiku. Patří k nim především Platforma pro trvalou repatriaci (dále jen „Platforma“), která vznikla na základě dohody hlavních nizozemských organizací poskytujících své služby v oblasti AVR s cílem posílit koordinaci jejich aktivit, efektivněji využívat dostupné zdroje a zejména zabránit překrývání jednotlivých aktivit. Platforma sdružuje jak státní organizace, tak i IOM a nevládní organizace.

Situace v České republice není zdaleka tak komplikovaná jako v případě Nizozemí. I zde však přibývá iniciativ v oblasti AVR stejně jako poskytovatelů jednotlivých služeb. Vytvoření formalizovaného koordinačního mechanismu, ať již ve formě platformy či jiného uskupení, by tak bylo jistě přínosem.

Nově vzniklé uskupení by sloužilo především ke sdílení informací a zkušeností mezi jednotlivými českými institucemi působícími v oblasti AVR, což je základním předpokladem pro koordinaci poskytovaných služeb, tak aby se vzájemně doplňovaly a nikoliv duplikovaly. Uskupení by nicméně mohlo výhledově vyvíjet i společné aktivity zejména v oblasti šíření informací a propagace AVR či spolupráce s organizacemi ze zemí původu migrantů a poskytování reintegrační podpory. Předpokladem úspěchu koordinačního uskupení je zapojení všech relevantních institucí, státních i nevládních, které poskytují služby v oblasti AVR.

Zatímco v oblasti šíření informací o AVR programech a jejich propagaci, poradenství či reintegrační podpory se mohou jednotlivé instituce velmi kvalitně doplňovat, samotnou realizaci dobrovolných návratů by měl nadále centrálně zajišťovat jeden subjekt. Ve sledovaných zahraničních případech je jím většinou místní pobočka IOM, kterou příslušné instituce daného státu zajišťováním dobrovolných návratů pověřují. Existence pouze jediného realizátora dobrovolných návratů zajistí jednotnost poskytovaných služeb, zabrání překrývání jednotlivých aktivit a neefektivnímu vynakládání omezených zdrojů. Pouze tento přístup umožní také sběr relevantních statistických dat využitelných pro další práci na zefektivňování národního systému.

 

Motivace pro zapojení do programů AVR

Podoba AVR programů se v jednotlivých zemích EU značně liší, a to jak rozsahem nabízených služeb, tak i cílovou skupinou, pro kterou jsou určeny. Pro všechny však platí pravidlo zvýhodnění dobrovolného návratu před nuceným vyhoštěním. Čím markantnější tento rozdíl bude, tím větší motivaci migrantů pro využití možností AVR programů lze předpokládat. Úspěšná návratová politiky tedy vyžaduje funkční existenci obou přístupů.  

Pro úspěch AVR je rozhodující existence jasného systému motivačních pobídek, který dobrovolný návrat jednoznačně odliší od nuceného vysídlení. Tato motivace by měla být dána vedle finanční pobídky (ideálně uvolňované postupně v návaznosti na plnění podmínek AVR programu) především zmírnění sankcí co se správního vyhoštění týče.

Jak ukazují zahraniční zkušenosti, velmi funkční jsou i nepřímé stimuly. Zejména v Nizozemí se v oblasti regulace migrace velmi osvědčilo propojení této agendy se zahraniční rozvojovou spoluprácí. V praxi jsou zde návratové programy a projekty spolufinancovány z rozpočtu ministerstva zahraničních věcí jako jedna z forem rozvojové spolupráce. Existuje dokonce samostatný fond Migrace a rozvoj, ze kterého jsou nizozemskou Vládní agenturou pro rozvojovou spolupráci tolik potřebné reintegrační projekty hrazeny. Právě spolupráce se zeměmi původu migrantů formou rozvojové spolupráce je jedním z klíčových faktorů úspěchu návratových programů v Nizozemí.

 

Inovativní postupy

Shrnutí:

1) Pro úspěšnost návratové praxe je důležité, aby byly realizovány dva hlavní proudy návratu – nucené návraty a dobrovolné návraty. Musí být od sebe výrazně odděleny – pobídkami, administrativním způsobem vykonání, subjektem, který návraty organizuje.

2) Dobrovolné návraty v současné české praxi jsou rozmělněny do mnoha nabídek a vykonávají je různé subjekty. Hlavní a základní nabídka by se měla odrazit v jednom základním programu (typ REAN, REAG, REAB), který by měl příslušná řešení pro zranitelné skupiny či žadatele o azyl.

3) Data o návratech by měla být detailně vyhodnocována, což v současné fragmentované praxi činí problém. Dochází k duplicitě a nesdílení dat. Nová praxe by měla sjednotit veškerá data o návratech do jedné platformy či jedno sběrné místo. Legislativně bude nutné založit takovou povinnost.

4) Pravidelné schůzky subjektů, které realizují návraty jsou ku prospěchu národní návratové politiky a praxe. Formálně by bylo vhodné založit takovou povinnost Návratovému centru, které by alespoň  jednou za čtvrtletí diskutovalo nové trendy a kasuistiky.